07. veljača 2022. Tadija Kristić Informatika i uredsko poslovanje
Ministarstvo pravosuđa i uprave (dalje u tekstu: MPU), u okviru svoje nadležnosti, provelo je značajne promjene vezane za općenito postupanje javnopravnih tijela u Republici Hrvatskoj.
Osim velikog broja projekata financiranih europskim novcem, MPU je pripremio i set novih propisa kojima se uređuje postupanje javnopravnih tijela i jačanje participacije građana u radu javne uprave.
Najprije se radi o propisima koji uređuju upravno postupanje i upravni spor koji su dodatno osnaženi novim propisima o uredskom poslovanju i o zaštiti dokumentarnog gradiva izvan arhiva.
Tako su na snagu stupili sljedeći propisi:
1. Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine”, br. 47/09., 110/21.) na snazi od 1. siječnja 2022. (dalje: ZUP)
2. Zakon o upravnim sporovima („Narodne novine”, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21.) na snazi od 21.10.2021. (dalje: ZUS)
3. Uredba o uredskom poslovanju („Narodne novine”, br. 75/2021.) na snazi od 1. srpnja 2021. (dalje: Uredba).
4. Pravilnik o elektroničkoj komunikaciji („Narodne novine”, br. 139/21.) na snazi od 1.1.2022. (dalje: Pravilnik).
5. Naputak o brojčanim oznakama pismena te sadržaju evidencija uredskog poslovanja („Narodne novine”, br. 132/21.) na snazi od 12.12.2021. (dalje: Naputak).
6. Pravilnik o upravljanju dokumentarnim gradivom izvan arhiva („Narodne novine“, br. 105/20), na snazi od 29.10.2020.
Stupanjem na snagu gore navodnih propisa zatvoren je cjelokupni proces obrade dokumentarnog gradiva koje nastaje u radu javnopravnih tijela, a fokus novih propisa je na uvođenju informacijsko-komunikacijskih tehnologija u rad javnopravnih tijela.
Prva novela Zakona o općem upravnom postupku
ZUP je propis koji uređuje općenito postupanje javnopravnih tijela u upravnim postupcima. Postoji velik broj propisa koji specijalnije uređuju određeno upravno postupanje, ali ti „lex specialis“ ne smiju biti u koliziji s temeljnim ZUP-om. Valja naglasiti da je ZUP stupio na snagu 2009. godine i od tada nije bio noveliran. Prva Novela ZUP-a temelji se na nekoliko glavnih razloga promjena:
1. Obvezno korištenje modernih informacijsko-komunikacijskih tehnologija u radu javnopravnih tijela. Najprije se misli o mogućnosti komunikacije s javnopravnim tijelima elektroničkim putem kroz kanale državne infrastrukture, povezivanjem informacijskih sustava uredskog poslovanja, korištenjem elektroničke pošte i drugih oblika elektroničke komunikacije.
2. Uvođenje osobnog identifikacijskog broja (OIB) kao obveznog podatka u podnescima i rješenjima u upravnom postupku. ZUP propisuje obvezu OIB-a stranke i opunomoćenika, ako im je dodijeljen te nalaže da se u rješenjima javnopravnih tijela obvezno naznači OIB donositelja rješenja. Ne radi se o novom institutu, ove odredbe nisu konstitutivne naravi već se radi o implementaciji odredbi iz Zakona o osobnom identifikacijskog broju iz 2009. godine.
3. Prilagodba ZUP-a uređenju sustava državne uprave nakon ukidanja ureda državne uprave u županijama. Također, radi se i o nomotehničkoj prilagodbi vezanoj uz promjenu naziva „državnog stručnog ispita“ u „državni ispit“.
4. Prilagodba propisima o istospolnoj zajednici u pogledu izuzeća službene osobe i prava na uskratu svjedočenja. Ovim izmjenama životna zajednica osoba istog spola sklopljena pred nadležnim tijelom poistovjećuje s brojnim pravnim učincima istovjetnim osobama u braku.
5. Obveza dostave statističkih podataka o rješavanju upravnih predmeta kroz ZUP IT. Iz prijedloga ZUP-a kojeg je MPU dostavilo Vladi RH: „obzirom da je od 1. siječnja 2019. uspostavljen jedinstveni informacijski sustav za nadzor nad provedbom ZUP-a (ZUP IT sustav), potrebno je propisati da se podaci o upravnim postupcima te o provedenim postupcima zaštite od postupanja javnopravnih tijela i postupanja pružatelja javnih usluga dostavljaju putem ZUP IT sustava. ZUP IT sustav razvijen je kao horizontalni sustav sa svrhom da sva javnopravna tijela podatke o upravnim postupcima dostavljaju u taj Sustav i istim se koriste za svoje potrebe. Trenutno u ZUP IT sustav podatke unose ministarstva, županije i Grad Zagreb. Obvezu dostave podataka o rješavanju upravnih stvari te o provedenim postupcima zaštite od postupanja javnopravnih tijela i pružatelja javnih usluga putem ZUP IT sustava potrebno je propisati zakonom kako tijela državne upravne ovlaštena za provedbu nadzora u pojedinom upravnom području ne bi morala posredno pribavljati podatke o upravnim postupcima drugih javnopravnih tijela u okviru svog djelokruga. Uspostavom ZUP IT sustava olakšava se provedba nadzornih ovlasti tijela državne uprave jer se podaci o stanju rješavanja upravnih postupaka prvostupanjskih tijela prikupljaju na jednome mjestu što omogućava da se njihovom analizom pravovremeno poduzmu mjere s ciljem osiguravanja zakonitosti, djelotvornosti, svrhovitosti i učinkovitosti provedbe upravnih postupaka. S druge strane, službene osobe više ne moraju pripremati posebna izvješća jer se ona po unosu podataka u Sustav automatski iz njega generiraju. Osim toga, dovršetkom Projekta Daljnje unapređenje praćenja upravnog postupanja i odlučivanja (ZUP III), koji je započeo u siječnju 2021., ZUP IT sustav će imati razvijenu funkcionalnost koja će fizičkim i pravnim osobama, strankama u upravnim postupcima, omogućiti praćenje statusa njihovih upravnih predmeta i dostavu informacija o određenim stadijima upravnog postupka u korisničke pretince građana povezivanjem ZUP IT sustava s aplikacijama uredskih poslovanja javnopravnih tijela i sustava e-Građani.“
Izmjene i dopune Zakona o upravnim sporovima
Nove izmjene ZUS-a možemo svrstati u dvije kategorije:
1. nastavak rada na razvoju informacijsko-komunikacijske tehnologije radi unaprjeđenja pravosudnog sustava, ubrzanju i skraćivanju trajanja upravnog spora, a time i smanjenju troškova.
2. U osnovi izmjena je iskorištavanje potencijala moderne tehnologije uvođenjem dostave u elektroničkom obliku putem informacijskog sustava i provedbi rasprava putem video komunikacijskih kanala.
Nove izmjene i dopune ZUS-a prati i izmjena Pravilnika koji uređuje pitanje obvezne elektroničke komunikacije s upravnim i Visokim upravim sudom RH putem portala e-Komunikacija. Obveznici korištenje sustava e-Komunikacija su tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti, državno odvjetništvo, odvjetnici, javni bilježnici, sudski vještaci, sudski procjenitelji, sudski tumači, stečajni upravitelji i pravne osobe. Valja naglasiti da se e-Komunikacija koristi za sve sudove u Republici Hrvatskoj. Za provođenje i održavanje sustava e-Komunikacija nadležan je MPU. Za dodjelu prava i upite potrebno je javiti se na eKomunikacija@mpu.hr.
Uredba o uredskom poslovanju
Uredba o uredskom poslovanju stupila je na snagu 1.7.2021. godine nakon što je više od dvije godine Prijedlog Uredbe prošao e-Savjetovanja. Predmet Uredbe su pravila i mjere koje su javnopravna tijela dužna primjenjivati prilikom obavljana poslova iz svojih nadležnosti. U postupanju s pismenima, njihovu primanju i izdavanju pismena, njihovoj evidenciji i dostavi u rad, obradi, korištenju, otpremanju, čuvanju, izlučivanju i predaji nadležnom arhivu ili drugom nadležnom tijelu javnopravna tijela dužna su postupati u skladu s Uredbom. Pravila se odnose na sva tijela koja obavljaju državne poslove, neovisno o tome radi li se o izvornim i prenesenim poslovima. Primjena na cjelokupno poslovanje (ne samo na upravne predmete i neupravne iz nadležnosti, nego na cjelokupno dokumentarno gradivo) osim ako nije uređeno drukčije. Osim novih pojmova koje Uredba nosi u svojem 4. članku, uvodi se i novo načelo: „Digital by default“ odnosno primarno elektroničko komuniciranje. Uvodi se i obveza provedbe uredskog poslovanje kroz informacijski sustav što će od određenih javnopravnih tijela koje nemaju informacijski sustav koji zadovoljava odredbe uredbe, zahtijevati provedbu postupaka nabave.
Uredba propisuje da se svi podnesci upisuju u informacijski sustav neovisno na koji su način zaprimljeni, tj. da lis su zaprimljeni putem redovne pošte ili elektroničkim putem. U određivanju klasifikacijskih oznaka u uredskom poslovanju, veliki doprinos daje Naputak koji detaljnije razrađuje plan klasifikacijskih oznaka. Detaljnije se razrađuju pitanja ovlaštene osobe za zaprimanje pismena koja su naslovljena na čelnika tijela, definiran je način obrade podnesaka, pretvorbe u digitalni oblik. Pismena se kasnije dostavljaju u rad referentima kroz informacijskih sustav uredskog poslovanja. Također, definirani su sastavni dijelovi akta, način otpreme istih s posebnim naglaskom na dostavu elektroničkim putem kao primarnom komunikacijom.
Informacijski sustav uredskog poslovanja informacijski sustav pomoću kojeg se upravlja dokumentima, pripadnim poslovnim procesima, radnim tokovima i podacima uključujući: izradu dokumenata, primitak, raspoređivanje, obradu, izdavanje, otpremu, arhiviranje i izlučivanje, u okviru obavljanja poslova javnopravnog tijela, sukladno pravilima uredskog poslovanja. Uredsko poslovanje se u tom slučaju prati kroz sve službe i odjele. Svaka službena osoba ima pristup samo predmetima koji su joj dodijeljeni, dok voditelj službe ili odjela ima pristup do svih predmeta dodijeljenih njegovoj organizacijskoj jedinici i ovlast praćenja rada svojih djelatnika. Za praćenje rada cijelog ureda postoje osobe s posebnim ovlaštenjima (npr. ravnatelj, članovi uprave i sl.).
Informacijski sustav uredskog poslovanja mora imati mogućnost spajanja na druge sustave. Interoperabilnost je svojstvo koje omogućava neograničeno dijeljenje resursa između različitih sustava. Potrebna je mogućnost dijeljenja podataka između različitih komponenata odnosno može se definirati kao razmjena informacija i resursa između različitih računala putem različitih načina povezivanja. Informacijski sustav uredskog poslovanja mora omogućiti povezivanje na državnu informacijsku infrastrukturu (e-Građani, e-Poslovanje, eDozvola i sl.), mora omogućiti spajanje na druge informacijske sustave uredskog poslovanja drugih javnopravnih tijela i mora omogućiti povezivanje na informacijski sustav za nadzor na provedbom ZUP-a (ZUP IT).
Upravljanje dokumentarnim gradivom u pismohrani
Informacijski sustav uredskog poslovanja mora omogućiti obradu predmeta kroz pismohranu u skladu s propisima o zaštiti i obradi dokumentarnog gradiva. Da bi javnopravno tijelo u potpunosti moglo funkcionirati kao „ured bez papira“ te da njihove digitalne kopije budu jednakovrijedne originalu tj. da budu pravovaljane, potrebno je dobiti suglasnost Hrvatskog državnog arhiva na cjelokupni proces obrade dokumentarnog gradiva. Potrebno je da službenici koji rade u pismohrani polože stručni ispit, potrebno je izraditi pravila za upravljanje gradivom, popis dokumentarnog gradiva s rokovima čuvanja, upute za digitalizaciju gradiva, identifikacija informacijskog sustava, informacijskih objekata i postupaka, utvrditi rizike i procijeniti ih te naposljetku dobiti suglasnost.